陈宪从来不是什么民主孜油的信徒，所谓民主制度，其实就是他手中的工具，在县镇一级实行民主自治制度，是为了控制基层，是为了对抗地主豪强。
所以，他觉得，在府以上的行政机构中，完全没有必要实行这种制度，他完全可以用这个时代的君王独裁的形式来治理上层建筑。
另外，陈宪还希望用商人阶层这个更有生命力和活力的阶层，来代替已经被他消灭了的地主豪强。
以前陈宪的地盘只有山东东部的几十个县的时候，他麾下的商业发展的很好，商人阶层无论是数量还是质量都得到了快速的发展。
但是，当陈宪底盘扩大，他设置了府一级的行政单位之后，问题一下子就出来了。
没有督政院限制的府一级政府，很快就变得和这个时代的衙门没有什么两样，官员们开始暗中侵夺商人的家产，而且愈演愈烈。
在山东境内甚至发生了好几次商人家族控制的佣兵的武装和官府对抗的事情，只不过佣兵规模太小，在官府调动军队的情况下，很快就被扑灭了。
这样的事情发生后，几乎所有的官员几乎一致的要求取缔佣兵组织，而不是去反思，那家商人和他们控制的佣兵为什么明知是送死，还要飞蛾扑火。
跳的最欢的就是那些县一级的，饱受督政院限制的官员，甚至已经开始有人试探着反对督政院制度了。
陈宪发现，他虽然是国王，却根本没有办法和整个官员阶层对抗。
最终陈宪不得不认清了现实，在现在这个时代的思想和技术环境下，毫无限制的强权官府，和需要自由环境，法制契约精神保护的商人阶层，完全就是两个敌对的，不可调和的矛盾体。
两个选择摆在了陈宪面前，要么，回归封建社会。
要么将督政院体制继续向上层推进。
……
最终，陈宪还是选择了第二条路，
尽管陈宪很想做一个万人之上的封建帝王，但还是那句老话，他没有信心去做一个成功的开国帝王，他怕自己成了皇位的牺牲品，成了别人的踏脚石。
一旦他选了第一条路，那他就等于放弃了自身的优势，去和古人们比权谋，说句实话，这并不是他的长处。
虽说陈宪此时已经是东海国王，已经占据了大义名分。但陈宪如今虽然已经四十多岁，但他的身体状况十分奇怪，一直保持着他穿越时的状态，也就是二十七岁时的状态，几乎没什么变化，不过，因为时间和地位的沉淀，让他看上去十分成熟和沉稳，似乎是有三十多岁的年纪。
如果不出意外，陈宪觉得自己很可能还有很多年可以活。
东海王国才不过占据了中国大地的一个小角落，距离统一四海还有很长的路要走，如果陈宪现在就选择以自己不擅长的权谋去统御国家，十年八年也许没有关系，但二三十年后呢？
他不得不考虑的长远一些，别到时候他身体明明还可以活很多年，享受很多年，却被人送上断头台，砍掉了脑袋，那就太亏了。
此时陈宪手下的将军和官员年纪都还不大，说到权谋手段，其实也还都比较稚嫩，陈宪和他的这些年轻官员们，这些年之所以能战无不胜，更多靠的是技术的碾压，而非谋略。
这些年，陈宪能明显的感觉到，他手下的这些年轻人正在飞速的成长，很多往日白纸一样的少年，他已经看不透了，就连以前他最信任的情报司司长，他也不敢完全信任了，这种猜忌和恐惧，已经让陈宪感到心力交瘁。
而且陈宪非常清楚，此时的他已经没有什么成长的空间，而他麾下的那些官员和将军们还有着无限的可能！
他甚至已经开始恐惧手下那些年轻人的进步和成长。